Der er noget næsten paradoksalt over Per Nikolaj Bukhs konklusion efter at have læst socialministerens seneste svar om private sociale tilbud og deres mulighed for at indregne overskud i taksterne.
Læs også: Minister fastholder nej til forventet overskud – men åbner samtidig en dør
På den ene side mener professoren i økonomistyring ved Aalborg Universitet, at sagen har flyttet sig. På den anden side er hans konklusion, at reglerne måske slet ikke har flyttet sig.
“Vi kommer en takt nærmere erkendelse og indrømmelse,” siger han efter at have nærlæst den lange række svar, som socialministeren hen over sommeren har givet Liberal Alliances socialordfører Katrine Daugaard.
Læs også: Forstå på fem minutter: Derfor strides Folketinget og ministeriet om overskud på sociale tilbud
Han mener ikke, at svarene nødvendigvis er forkerte.
Problemet er efter hans opfattelse snarere, at de flere steder ikke er fuldstændige – eller at spørgsmålet undervejs bliver omformuleret, så ministeren ikke behøver tage stilling til selve kernen.
Et spørgsmål bliver til noget andet
Et eksempel finder Per Nikolaj Bukh i svaret på spørgsmål 246. Katrine Daugaard spørger her direkte, om en kalkulatorisk forrentning af egenkapital kan indgå som en omkostning i takstkalkulen uden at være en regnskabsmæssig omkostning – og dermed fremstå som et forventet overskud i resultatbudgettet.
Det er et centralt spørgsmål. For ministeren har på den ene side fastslået, at forventet overskud ikke må indregnes i taksten. På den anden side har hun bekræftet, at forrentning af kapital må indgå.
Men ministerens svar begynder: “Jeg forstår spørgsmålet sådan, at der spørges til, om der i et tilbuds budget og dermed i takstberegningen, kan budgetteres med en beregnet, teoretisk driftsomkostning […]”
Det er ikke det samme spørgsmål, som Katrine Daugaard stiller, mener Per Nikolaj Bukh.
“Der bliver spurgt om en kalkulatorisk forrentning af egenkapital, men i stedet for at svare så omskriver man spørgsmålet til: “Jeg forstår spørgsmålet sådan”, – og her bliver det til en beregnet, teoretisk driftsomkostning,” forklarer han.
Han hæfter sig særligt ved begrebet teoretisk driftsomkostning.
“Jeg har fandeme aldrig hørt om en “teoretisk driftsomkostning”, konstaterer økonomiprofessoren tørt.
Ministerens svar fortsætter med at forklare, at kalkulatoriske poster som afskrivninger og forrentning af kapitalapparatet kan indgå i takstbudgettet, selv om de ikke nødvendigvis fremgår direkte af regnskabet. Men det sidste led mangler fortsat, mener Per Nikolaj Bukh:
Hvor ender kapitalforrentningen i resultatbudgettet, hvis den er indregnet i taksten, men ikke er en regnskabsmæssig omkostning?
“For man har jo ikke svaret,” fastslår han.
Fra “vil tilsige” til et princip
Det er ikke kun, hvad der bliver svaret, Per Nikolaj Bukh hæfter sig ved. Det er også formuleringerne.
I samme ministersvar henviser ministeren til princippet om “god økonomistyringsskik”.Her skriver hun: “For både offentlige og private tilbud gælder endvidere princippet om ’god økonomistyringsskik’. Dette indebærer, at der for driftsherren er en forpligtigelse til løbende at følge op på budgettet.”
Men går man ifølge Per Nikolaj tilbage til BDO’s taksthåndbog, som ministeren selv henviser til, er formuleringen på side 47 lidt anderledes.
Her står: “For både offentlige og private driftsherrer gælder det dog, at ’god økonomistyringsskik’ vil tilsige, at der for driftsherren er en forpligtigelse til løbende at følge op på budgettet.”
Forskellen består af få ord. I håndbogen “vil” god økonomistyringsskik “tilsige” noget. I ministersvarene bliver den til et “princip”, som “indebærer” noget.
For Per Nikolaj Bukh er det interessant, fordi håndbogen netop skal hjælpe med at beskrive og fortolke det regelsæt, som ministerens svar samtidig skal forklare.
Han ser en risiko for, at argumentationen dermed bliver cirkulær: Ministeriets forståelse finder vej til håndbogen, hvorefter håndbogen kan bruges som støtte for ministeriets forståelse.
“Det er Socialministeriets vurdering”
Det mest principielle finder Per Nikolaj Bukh imidlertid et andet sted.
I spørgsmål 242 spørger Katrine Daugaard til, om et privat tilbud lovligt kan udarbejde et budget med et positivt resultat, når indtægterne alene eller hovedsageligt kommer fra de beregnede takster.
Ministerens svarer bl.a. med ordene: “Det er Socialministeriets vurdering, at socialtilsynet ikke kan godkende budgettet […]”
Det er formuleringen “Socialministeriets vurdering”, Bukh standser ved. For efter hans opfattelse er der forskel på, at en bestemmelse direkte fastslår noget, og at ministeriet giver sin fortolkning af, hvordan bestemmelserne skal forstås.
“Spørgeren har jo spurgt til, hvad retstilstanden er, og i stedet for at fortælle, hvad retstilstanden uomtvistelig er, så fortæller man, hvad ministeriet vurderer. Og ikke nok med det, man har lagt den samme vurdering ind i både håndbog og vejledning, uden at fortælle, at det er en vurdering,” konstaterer Per Nikolaj Bukh.
For ham at se kan en vurdering aldrig være bindende. I Vejledning om administrativ forskrifter står der nemlig, at man anvender vejledningsformen i forskellige orienterende meddelelser. I modsætning til tilfælde, hvor der skal fastsættes bindende regler. Vejledning om derfor aldrig fastsætte bindende forskrifter.
Det er her, Bukhs kritik bevæger sig fra økonomistyring til forvaltningsret.
Hans pointe er ikke, at et ministerium ikke må fortolke reglerne. Men han mener, at det skal stå klart, hvad der er bindende regler, og hvad der er ministeriets fortolkning af dem og hvornår de forekommer. Ikke mindst fordi en række rådgivere er begyndt at arbejde efter vejledningerne som om de var bindende.
“Vi har bare fået to stykker papir”
Det ændrer også hans vurdering af den debat, der blussede op i foråret. Dengang kunne formuleringen om, at forventet overskud ikke måtte indregnes, læses som en markant begrænsning af de private tilbuds mulighed for at budgettere.
Efter minister svarene læser Per Nikolaj Bukh Bukh situationen anderledes.
For ministeren har samtidig bekræftet, at kapitalforrentning må indgå i taksten, at kalkulatoriske poster ikke nødvendigvis fremgår direkte af regnskabet, og at der inden for Socialministeriets ressort ikke er fastsat regler, der begrænser det afkast, et tilbud kan opnå ved at stille kapital og risiko til rådighed.
Derfor mener Per Nikolaj Bukh ikke, at der nødvendigvis er kommet en ny regel, der generelt afskærer private tilbud fra at budgettere med et positivt resultat.
“Så på den måde er der slet ikke ændret noget. Og det skriver ministeren også. Lidt groft sagt har vi blot fået to stykker papir til – en håndbog og en vejledning,” siger han.
Det betyder ikke, at håndbogen og vejledningen er uden praktisk betydning.
Tværtimod forventer Bukh, at socialtilsynene vil bruge dem, og at private tilbud fremover kan blive mødt med større krav om at kunne forklare og dokumentere, hvordan et budgetteret afkast er beregnet.
Det kan altså blive vanskeligere blot at sætte et beløb ind som ønsket overskud. Men det er noget andet end et generelt forbud mod at få et afkast.
Det afgørende regnestykke mangler stadig
På ét punkt er Per Nikolaj Bukh derfor tilbage, hvor han begyndte.
Ministeriet har endnu ikke forklaret, hvordan en lovlig kapitalforrentning konkret skal beregnes.
Katrine Daugaard har spurgt til blandt andet egenkapital, rentesats, risikotillæg og sammenhængen mellem faktisk renteudgift og kapitalforrentning. Men der er fortsat ingen konkret model.
Det er efter Bukhs vurdering bemærkelsesværdigt. For hvis forskellen mellem et ikke-tilladt ønsket overskud og et tilladt kapitalafkast netop består i, at kapitalafkastet kan beregnes og begrundes, bliver metoden til at foretage den beregning afgørende.
En politisk bekvem fortolkning
Og netop her tager Bukhs nærlæsning til sidst en drejning.
For hvis ministeriets fortolkning ikke ændrer lovgivningen, men alligevel kan få betydning for, hvordan socialtilsyn, rådgivere og tilbud opfatter reglerne, kan ministeriets formuleringer få en virkning i praksis.
Per Nikolaj Bukh siger ikke, at ministeriet har politiseret sin juridiske eller økonomiske vurdering. Det understreger han udtrykkeligt, at han ikke kan vide. Men han ser en risiko:
“Jeg synes, der er en risiko for, at ministeriet i deres vurderinger bliver lidt for politisk hjælpsomme. De skal ikke politisere i deres vurderinger. Det kan jeg naturligvis ikke vide om, de har, men jeg synes, der er en risiko for det,” siger han og fortsætte:
“Og det synes jeg, fordi netop den her vurdering er super politisk bekvem. Fordi ministeren kan udvise handlevilje uden egentlig at gøre noget forkert og uden at handle. Så det er jo sådan meget bekvemt for ministeren, at man kan tilfredsstille en meget hidsig del af oppositionen uden at fornærme den anden del,” slutter han.
For Per Nikolaj Bukh er sagen dermed endt et andet sted end dér, hvor den begyndte.
Spørgsmålet er ikke længere alene, om private sociale tilbud må have overskud.
Det handler også om, hvornår en administrativ fortolkning bliver opfattet som en regel – og hvad der kan ske, når den fortolkning samtidig er politisk bekvem.
