Da de danske regioner i begyndelsen af september sendte et milliardudbud af insulinpumper og glukosemålere på markedet, skulle leverandørerne ikke alene holde styr på pris, tekniske krav og patientsikkerhed.
De skal også holde styr på, hvor virksomheden og produkterne kommer fra.
Det fællesregionale udbud har ifølge udbudsmaterialet en anslået værdi på 4,43 mia. kr. over fire år og en maksimal ramme på 6,65 mia. kr. Det omfatter AID-insulinpumper og kontinuerlige glukosemålere samt blandt andet forbrugsvarer og digitale løsninger. Men blandt udbudsbetingelserne findes også et krav, som fortæller en større historie om den retning, offentlige indkøb bevæger sig i.
Udbuddet er omfattet af EU’s International Procurement Instrument, IPI, over for Kina. Derfor er regionerne forpligtet til at udelukke tilbudsgivere med kinesisk oprindelse.
Reglen følger af den IPI-foranstaltning for medicinsk udstyr, som EU-Kommissionen vedtog i juni 2025. Den gælder offentlige udbud af medicinsk udstyr inden for de omfattede produktkategorier med en anslået værdi på mindst fem mio. euro eksklusive moms og blev indført efter en EU-undersøgelse af kinesiske begrænsninger for europæiske producenter på det kinesiske marked.
En europæisk virksomhed kan stadig købe kinesisk
Men kinesisk virksomhed og kinesisk produkt er ikke det samme. En virksomhed kan have hovedkontor, udvikling og ansatte i Danmark eller et andet EU-land og samtidig få hele eller dele af sit produkt fremstillet i Kina. Virksomhedens og produktets oprindelse skal derfor vurderes hver for sig.
Et produkt får ikke automatisk kinesisk oprindelse, blot fordi det indeholder kinesiske komponenter. Produktets oprindelse afgøres efter EU’s toldretlige oprindelsesregler.
Det er netop den sondring, udbudsjurist Anja Piening fra NP advokater mener, bliver stadig vigtigere for virksomheder på det offentlige marked. I hendes gennemgang af IPI-reglerne på LinkedIn bruger hun eksemplet med en virksomhed, der har aktiviteter i Danmark, mens produkterne fremstilles i Kina.
EU-reglerne betyder heller ikke, at sådanne produkter automatisk er udelukket.
En leverandør med oprindelse uden for Kina kan fortsat levere medicinsk udstyr med kinesisk oprindelse under en kontrakt omfattet af IPI-foranstaltningen. Værdien af disse varer må dog som udgangspunkt ikke overstige 50 procent af kontraktens samlede værdi.
Det bliver meget konkret i regionernes diabetesudbud. Udbudsbetingelserne gør udtrykkeligt leverandørerne opmærksomme på, at der ud over kontrollen med virksomhedens oprindelse gælder forpligtelser om oprindelsen af de varer, som leveres under kontrakten.
Dermed bliver leverandørens globale forsyningskæde også en del af administrationen af en dansk offentlig kontrakt.
“Man har bedt markedet om noget andet”
For Anja Piening rejser udviklingen et mere grundlæggende spørgsmål end den konkrete 50-procentsgrænse.
En del virksomheder har nemlig gennem mange år investeret i internationale forsyningskæder for at tilfredsstille et offentligt markeds krav.
Hun peger derfor på en omkostning ved kursskiftet, som let forsvinder i diskussionen om strategisk autonomi og forsyningssikkerhed.
“Virksomhederne har gennem mange år indrettet deres produktion efter et offentligt marked, hvor pris har fyldt meget. Nu ændrer de politiske hensyn sig, og så risikerer virksomhederne at skulle bruge betydelige ressourcer på at ændre forsyningskæder, som de har investeret i og bygget op over mange år” siger Anja Piening til OPS-Indsigt.
Det betyder ikke, at Anja Piening argumenterer for, at offentlige indkøbere ikke må stille krav til forsyningskæder eller produkters oprindelse.
Hendes spørgsmål er snarere, hvem der bærer omkostningen, når de politiske mål for offentlige indkøb ændres.
“Når virksomheder gennem mange år har konkurreret på pris og indrettet deres forsyningskæder derefter, er en ny politisk kurs ikke omkostningsfri. Vi er nødt til også at forholde os til, hvad omstillingen kræver i praksis af de virksomheder, der skal gennemføre den,” siger Anja Piening.
Det er en kondensering af en kritik, hun også rejser i samtalen med OPS-Indsigt: Der skal skelnes mellem de begrænsninger, som følger af IPI-reglerne, og yderligere krav, som ordregiveren selv opstiller.
IPI er ikke i sig selv hjemmel til strengere oprindelsesbegrænsninger. Sådanne krav kræver en selvstændig juridisk vurdering, herunder af forholdet til ligebehandling, proportionalitet og EU’s regler om tredjelandes adgang til offentlige udbud.
EU har en anden begrundelse
Fra EU-Kommissionens perspektiv er bevægelsen et svar på et konkret handelspolitisk problem. Kommissionens undersøgelse fandt nemlig begrænsninger og diskriminerende praksis over for europæiske producenter af medicinsk udstyr på det kinesiske offentlige marked. IPI-foranstaltningen skal derfor skabe mere gensidighed i adgangen til offentlige kontrakter.
EU har samtidig forsøgt at begrænse konsekvenserne for de europæiske sundhedssystemers forsyning. Derfor er der ikke tale om et generelt forbud mod medicinsk udstyr produceret i Kina. – Det gør interessemodsætningen tydelig.
EU ønsker at bruge sin enorme offentlige indkøbskraft til at reagere på ulige markedsadgang og reducere strategiske sårbarheder. Anja Piening peger på, at virksomhederne samtidig kan blive nødt til at investere penge og ledelsesressourcer i at omlægge forsyningskæder, som tidligere var økonomisk rationelle.
Diabetesudbuddet kan være begyndelsen
Og derfor rækker sagen længere end insulinpumper og glukosemålere.
EU-Kommissionen fremlagde 9. september et forslag til en ny Public Procurement Act, som skal ændre den overordnede ramme for europæiske offentlige indkøb. Forslaget er ikke gældende ret. Men et centralt spor er at give strategiske hensyn som europæisk produktion, forsyningssikkerhed og robusthed større betydning i offentlige indkøb.
Læs også: EU vil gøre offentlige indkøb til politisk værktøj
Dermed kan den problemstilling, der lige nu ses meget konkret i regionernes diabetesudbud, komme til at række ind på langt flere offentlige markeder.
For virksomhederne ændrer det kalkulen.
Det er ikke nødvendigvis længere tilstrækkeligt at kunne levere det rigtige produkt til den rigtige kvalitet og pris. Hvor virksomheden kommer fra, hvor komponenterne fremstilles, og hvordan forsyningskæden er bygget op, kan også få betydning for adgangen til offentlige kontrakter.
Og det er netop her, Anja Piening ser den langsigtede udfordring.
Virksomheder foretager investeringer i fabrikker, leverandører og forsyningskæder med en tidshorisont, der kan være betydeligt længere end den politiske cyklus, som bestemmer, hvilke hensyn offentlige indkøb skal understøtte.
Regionernes milliardudbud af diabetesteknologi viser derfor noget større end nye regler for indkøb af medicinsk udstyr. De sætter spot på oprindelsesfaktoren som en del af selve indkøbspolitikken.
