Danmark har gennem mange år samlet offentlige indkøb i større aftaler for at opnå bedre priser og mere effektive indkøb. Men den model har fået en ny konsekvens, efter at EU sidste år indførte restriktioner mod kinesiske leverandører af medicinsk udstyr.
Når fx. regionerne går sammen om store udbud, overskrider kontrakterne lettere den grænse på fem millioner euro, hvor EU’s såkaldte IPI-foranstaltning finder anvendelse.
Det betyder ifølge Medicoindustrien, at Danmark bliver berørt i større omfang end en række andre EU-lande.
“Det rammer Danmark forholdsvis hårdere end andre medlemslande, fordi vi har tradition for at lave store centraliserede indkøb – Og samtidig så er vi i den situation, at det meste af vores sundhedsvæsen er offentligt, hvor en del lande i EU har en betragtelig andel af private forsikringsbaserede løsninger, som ikke er omfattet af IPI,” siger Lene Laursen, direktør i Medicoindustrien, til OPS-Indsigt.
Hun var blandt oplægsholderne på Udbudskonferencen torsdag, hvor EU’s handelspolitiske indgreb og konsekvenserne for offentlige indkøb var på dagsordenen.
Hvert femte udbud over beløbsgrænsen
IPI-forordningen rammer sådan set Danmark dobbelt, for det første fordi vi har et offentligt sundhedsvæsen og så, fordi vi er dygtige til at lave store indkøb. En opgørelse præsenteret af MedTech Europe viser, at 76 ud af 407 danske udbud i 2024 inden for medicinsk udstyr havde en værdi over fem millioner euro.
Det svarer til knap 19 procent af udbuddene.
Opgørelsen viser dermed, at en betydelig del af de danske medicoudbud har en størrelse, hvor IPI-reglerne kan blive relevante. Det er dog ikke ensbetydende med, at alle 76 udbud ville være omfattet af den konkrete foranstaltning.
IPI står for International Procurement Instrument og giver EU mulighed for at begrænse adgangen til europæiske offentlige udbud, når europæiske virksomheder møder diskriminerende vilkår i andre landes offentlige indkøb.
Den første konkrete foranstaltning blev rettet mod Kina og trådte i kraft den 30. juni 2025. Den indebærer blandt andet udelukkelse af kinesiske virksomheder fra omfattede udbud af medicinsk udstyr til mindst fem millioner euro og begrænsninger for andelen af leverancer med kinesisk oprindelse.
For Danmark kommer reglerne oven i en indkøbsstruktur, som Medicoindustrien i forvejen har forbehold over for.
Organisationen repræsenterer omkring 240 virksomheder, fra store internationale producenter til mindre danske fabrikanter og distributører. Store fællesudbud kan efter organisationens opfattelse gøre det vanskeligere for mindre virksomheder at konkurrere.
Lene Laursen understreger, at Medicoindustrien vil ikke opfordre ordregivere til at opdele kontrakter for at omgå IPI-reglerne. Men organisationen ser omvendt heller ikke stadig større indkøbsaftaler som et mål i sig selv, snarere omvendt, da købermagten i Danmark allerede er meget koncentreret. Diversiteten og de små virksomheder får det ganske enkelt vanskeligt.
Branchen frygtede at ramme sig selv
Medicoindustrien var oprindeligt stærkt skeptisk over for EU’s indgreb mod Kina.
Mange europæiske og danske virksomheder har gennem årtier placeret produktion i Kina for at kunne konkurrere på pris på de europæiske markeder. Dermed risikerede restriktionerne også at ramme de virksomheder, som EU ønskede at hjælpe.
“Vi var naturligvis bange for, at man fra EU’s side ville tage et handelsinstrument rettet mod Kina i brug for at styrke vores konkurrenceevne, men at man så endte med at skyde sig selv godt og grundigt i foden,” siger Lene Laursen.
Men branchens vurdering har flyttet sig. Hun peger blandt andet på, at de amerikanske handelspolitiske restriktioner efter medlemmernes oplevelse har skærpet konkurrencen fra kinesiske producenter på det europæiske marked.
Samtidig har europæiske virksomheder vanskeligt ved at få adgang til det kinesiske marked.
Medicoindustrien ser derfor i dag i højere grad behovet for, at EU har handelspolitiske instrumenter til rådighed. Det betyder dog ikke, at organisationen er ubetinget tilhænger af den konkrete udformning i EU-Kommissionens forslag til ny udbudsforordning.
Omstillingen kommer med en pris
Udviklingen stiller samtidig virksomhederne over for et dilemma.
På den ene side har offentlige indkøbere gennem mange år lagt vægt på lave priser. På den anden side ønsker EU nu at styrke europæisk produktion og mindske afhængigheden af blandt andet Kina.
Ifølge Lauersen er der tegn på, at nogle virksomheder overvejer at flytte dele af produktionen til andre lande. Men hun forventer ikke, at alle forlader Kina. Og en omlægning kan få økonomiske konsekvenser.
Hun peger samtidig på, at Danmark i forvejen er et marked, hvor leverandørerne oplever et betydeligt prispres. Nogle virksomheder har ifølge hende stadig vanskeligere ved at argumentere internt for at prioritere det danske marked.
Det skyldes blandt andet anvendelsen af maksimalpriser og rammeaftaler, hvor leverandørerne typisk ikke er garanteret et bestemt salg.
Dermed opstår spørgsmålet om, hvordan fremtidens krav til forsyningssikkerhed og europæisk produktion skal forenes med de offentlige indkøberes fortsatte fokus på lave priser.
Frygter forskellige regler fra indkøber til indkøber
Mens Medicoindustrien i stigende grad anerkender behovet for EU’s handelspolitiske værktøjer, er organisationen bekymret over dele af diskussionen om de kommende europæiske udbudsregler.
Lene Laursen fremhæver, at IPI-indgrebet mod Kina blev indført efter en undersøgelse fra EU-Kommissionen af de kinesiske markedsforhold. Den fremgangsmåde giver efter hendes opfattelse større forudsigelighed end en ordning, hvor den enkelte offentlige indkøber selv kan vælge at udelukke leverandører fra bestemte lande.
“Vi har i vores høringssvar om den ny EU-udbudsforordning slået på, at der går noget forudsigelighed tabt, hvis det bliver op til den enkelte ordregiver. Derfor vil vi hellere have indbygget en IPI-lignende mekanisme,” siger Lene Laursen.
Hun frygter, at forskellige vurderinger på tværs af offentlige indkøbere kan skabe usikkerhed for leverandørerne og begrænse adgangen til bestemte teknologier uden et tilstrækkeligt fælles grundlag. Medicoindustrien foretrækker derfor, at eventuelle nye handelspolitiske restriktioner besluttes på EU-niveau og bygger på dokumenterede undersøgelser.
Dermed tegner der sig et nyt dilemma for offentlige indkøb: EU ønsker at bruge indkøbspolitikken til at styrke europæisk konkurrenceevne, men spørgsmålet er, hvor meget af den handelspolitiske vurdering der skal overlades til den enkelte ordregiver.
