De 29 sjællandske kommuners fælles udbud af behandlings- og specialundervisningstilbud kan få konsekvenser, der rækker langt ud over de rammeaftaler, som trådte i kraft den 1. august.
En ny analyse fra LOS – Landsorganisationen for sociale tilbud – viser, at blot fire leverandører står for 87,2 procent af de 39 skoleafdelinger på rammeaftalen i den mest specialiserede kategori, kategori B. – Det svarer til næsten ni ud af ti skoleafdelinger.
Læs her: Fire leverandører sidder på næsten ni ud af ti tilbud efter fælles udbud
For LOS-direktør Mads Roke Clausen er resultatet opsigtsvækkende. Ikke mindst fordi analysen efter hans opfattelse viser, hvorfor det er nødvendigt at undersøge, hvordan store fælles udbud påvirker leverandørmarkedet.
“Jeg er ikke ude på at kritisere dem, der har vundet. Det er ikke det, vores undersøgelse handler om. Den er rettet mod dem, der designer, hvordan udbud opbygges og hvilke indsatser der skal leveres og så ikke mindst risikobilledet,” siger han til OPS-Indsigt.
Hans bekymring handler især om de leverandører, der ikke er kommet med på rammeaftalen, og om den konkurrence, kommunerne vil møde ved kommende udbud.
Forudser lukninger og opkøb
LOS har endnu ikke iagttaget konkrete lukninger som følge af det nye skoleudbud. Men Mads Rooke Clausen forventer, at de vil komme.
“Vi er stadig så tidligt i forløbet efter udbuddet, men det kommer til at ske. Det har jeg ingen tvivl om,” siger han på spørgsmålet om, hvorvidt organisationen allerede har set tilbud lukke.
Han forventer både lukninger og opkøb, som en del af det vi vil se i kølvandet på udbuddet. Hos OPS-Indsigt er vi i besiddelse af oplysninger om at mindst en allerede er lukket i processen.
Problemet er ifølge direktøren, at de tilbud, som ikke har opnået en rammeaftale, skal beslutte, om de tør fortsætte med medarbejdere, bygninger og undervisningskapacitet uden sikkerhed for, at kommunerne vil visitere børn til dem.
Rammeaftalerne er nemlig ikke eksklusive. Kommunerne kan fortsat vælge tilbud uden for aftalerne, men det giver ikke de pågældende leverandører sikkerhed for elevtilgang. For en mindre institution kan det blive en vanskelig økonomisk beslutning.
“Tør vi køre videre? Tør vi holde på alle medarbejderne? Og har vi ressourcer til, at se tiden an? Eller ser vi, at risikoen er for stor?” spørger Mads Roke Clausen og beskriver dermed den situation, flere bestyrelser står med her i efteråret.
Han peger på, at risikoen bliver særlig stor, når 29 kommuner går sammen om ét udbud. Ved det tidligere fælles udbud deltog 18 kommuner. Dermed var der flere kommuner uden for ordningen, som leverandørerne potentielt kunne søge opgaver hos. – Den mulighed er blevet meget mindre med den nye aftale.
Hvem skal konkurrere næste gang?
Det er imidlertid ikke kun de mindre leverandørers fremtid, der bekymrer LOS-direktøren. Han mener, at kommunerne risikerer at skabe et problem for sig selv, når rammeaftalerne om fem til syv år skal udbydes igen.
Hvis tilbud i mellemtiden er lukket eller opkøbt, kan der være færre uafhængige leverandører tilbage til at konkurrere om de næste kontrakter. “Så hvad sker der næste gang, når de andre er væk? Er der så overhovedet nogen, som kan tage konkurrencen?” spørger han.
Mads Roke Clausen mener, at kommunerne i højere grad burde undersøge, hvordan deres udbudsmodeller påvirker leverandørmarkedet over tid. LOS’ analyse viser nemlig en høj koncentration på den nye rammeaftale.
Og det bekymrer i den grad direktøren for, hvad der kan ske i de kommende år.
Kommunerne risikerer at miste forskellige tilbud
En del af problemet ligger ifølge Mads Roke i de krav, som kommunerne stiller til de specialiserede skoletilbud. Udbuddet kræver blandt andet kapacitet til mindst 25 elever og mindst én psykolog pr. skoleafdeling.
Til sammenligning stiller kvalitetsaftalebekendtgørelsen krav om en normering på mindst 10 elever, men ikke et tilsvarende krav om psykolog.
Mads Roke anerkender, at der kan være gode faglige grunde til at stille krav til tilbuddenes størrelse og bemanding. Men han mener ikke, at alle specialiserede skoletilbud nødvendigvis skal organiseres efter samme model. Han peger her på, at nogle børn kan have særlige behov for mindre undervisningsmiljøer, men særlige tilbud.
“Vi mister ganske enkelt noget diversitet, når man indretter udbud på denne måde,” siger han.
Kritiserer kommunernes strategiske overvejelser
Mads Roke Clausen mener, at kommunerne ikke i tilstrækkelig grad har forholdt sig til de langsigtede konsekvenser af den fælles udbudsmodel.
Københavns Kommune har stået for udbuddet, som yderligere 28 kommuner har deltaget i, og ifølge Mads Roke Clausen har LOS været i dialog med både KL og kommuner om problemstillingen.
Han fortæller, at nogle kommuner i disse samtaler har virket overraskede over dele af udbuddets krav. “Mit bud på det er, at der er kommuner, som er steget på det her tog uden at have læst specifikationerne tilstrækkeligt grundigt,” siger han.
Mads Roke Clausen peger på, at der under udarbejdelsen af så store udbud bør indgå en vurdering af, hvordan markedet kommer til at se ud efter udbuddet.
“Det er for mig tydeligt, at der har manglet nogen, der både har haft både blik for diversitet og kompleksitet i faglighed, samt den langsigtede udbudsøkonomi og sagt: Hov, hov, vi risikerer at få et problem på halsen,” siger han.
Fra 29 til 98 kommuner
Det er imidlertid på herbergsområdet, at Mads Roke Clausen frygter de mest vidtgående konsekvenser ved denne type udbud.
Hvor skoleudbuddet omfatter 29 kommuner, lægger en politisk aftale og et lovforberedende arbejde op til en udbudsmodel for ikke-offentlige herberger, som vil berøre kommunerne i hele landet. Det betyder, at en model, der på skoleområdet omfatter en afgrænset del af landet, på herbergsområdet kan få betydning for leverandørstrukturen på landsplan.
Hvis en tilsvarende koncentration skulle opstå på herbergsområdet, vil konsekvenserne derfor kunne få en langt større geografisk rækkevidde. Men forskellen handler ikke kun om antallet af kommuner.
Efter den foreslåede herbergsmodel skal ikke-offentlige herberger have en udbudsbaseret driftsaftale for at bevare deres godkendelse. Dermed vil tilbud, der ikke opnår en aftale, kunne miste muligheden for at fortsætte driften.
På skoleområdet kan et tilbud uden rammeaftale fortsat forsøge at tiltrække elever. På herbergsområdet vil konsekvensen efter lovudkastet være langt mere vidtgående.
“På herbergsområdet er det vind eller forsvind. Dem der ikke vinder en adgang, de mister deres tilladelse,” konkludere Mads Rooke Clausen.
Han frygter, at en sådan model kan føre til tab af både kapacitet, specialiseret viden og forskellige typer af herberger.
Første udbud kan få betydning mange år frem
Mads Roke Clausen peger på, at det første udbud på herbergsområdet kan få særlig stor betydning for den fremtidige konkurrence. Hvis nogle leverandører mister deres godkendelse og må lukke, vil det være vanskeligt at genskabe den kapacitet, som forsvinder.
Det gælder både bygninger, medarbejdere og den specialiserede viden, der er opbygget gennem mange års drift. Samtidig kan de leverandører, der vinder de første aftaler, få en stærkere position ved senere udbud.
Mads Roke Clausen peger på, at virksomheder med tilstrækkelig kapital kan have et incitament til at afgive meget konkurrencedygtige tilbud i første runde for dermed at opnå en stærk position på markedet. Det er en risiko, han mener, at både kommunerne og staten bør forholde sig til, inden modellen gennemføres.
LOS ønsker derfor, at der bliver set på andre løsninger, herunder en kvalifikationsordning, hvor alle leverandører, der opfylder de fastsatte faglige og økonomiske krav, kan opnå en driftsaftale.
Efterlyser et bredere blik på offentligt-private partnerskaber
For Mads Roke Clausen rejser erfaringerne fra skoleområdet et mere grundlæggende spørgsmål om, hvordan det offentlige ønsker at samarbejde med ikke-offentlige velfærdsleverandører. Han mener, at udbuddene ikke alene bør vurderes på de tilbud og priser, der opnås her og nu, men også på deres betydning for markedets fremtidige struktur.
“Hvad er det for nogle partnerskaber, vi skal have, og med hvem og hvor mange?” spørger Mads Rooke Clausen.
Det er efter hans opfattelse et spørgsmål, som både kommunerne og de statslige myndigheder bør tage stilling til. For hvis store fælles udbud fører til, at mindre og specialiserede leverandører forlader markedet, kan konsekvenserne vise sig længe efter, at den første rammeaftale er indgået.
Og det er netop den udvikling, LOS med sin analyse af skoleområdet ønsker at gøre beslutningstagerne opmærksomme på, inden en langt mere omfattende udbudsmodel eventuelt bliver taget i brug på herbergsområdet.
