Udgifterne til botilbudsområdet er steget markant siden 2018. Ifølge Social- og Boligministeriet er de samlede offentlige udgifter vokset med 4,1 mia. kr. frem til 2024, svarende til en stigning på 19 pct.
I en ny velfærdspolitisk analyse konkluderer ministeriet, at denne udvikling primært kan henføres til private botilbud – særligt private tilbud til længerevarende ophold efter servicelovens §108.
“Analysen peger samlet set på, at de stigende udgifter på botilbudsområdet primært er drevet af stigende udgifter til private botilbud,” skriver ministeriet i sin forholdsvise korte pressemeddelelse.
Læs også: Velfærdspolitisk Analyse – botilbudsområdet – kort fortalt
Metodiske forbehold er let skjulte
Analysen er interessant af flere grunde bl.a., fordi den ikke ser ud til at have fået nogen særlig mediedækning trods sine meget klare konklusioner.
Hertil kommer, at analysen samtidig rummer en række metodiske forbehold, som du næsten skal finde med en lup.
For eksempel skriver ministeriet: “Med afsæt i ovenstående vurderes det – med vis usikkerhed – at stigende udgifter til køb hos private botilbud udgør ca. 75 pct.”
Bemærk her den indskudte sætning – med vis usikkerhed – dem er der flere af i løbet af analysen.
Det vil sige, at ministeriets embedsværk har vanskeligt ved at fastslå en entydige årsagssammenhænge ift. de stigende udgifter på området, selv om overskriften i pressemeddelelsen bøjer det i neon og peger på de private.
Udgifterne stiger dér, hvor aktiviteten ikke gør
Et af analysens centrale paradokser fremgår allerede af de kommunale regnskabsdata. Ifølge kontoplanen er det botilbudslignende kommunale tilbud (§105), der står for omkring to tredjedele af den samlede udgiftsstigning i perioden.
Læs også: Velfærdspolitisk Analyse – botilbudsområdet – kort fortalt –
Samtidig viser analysen, at:
- antallet af borgere på botilbudslignende tilbud stort set er uændret
- antallet af pladser er faldet
- antallet af tilbud er reduceret
Alligevel afviser analysen, at §105-området udgør en reel udgiftsdriver, og forklarer udviklingen med ændret konteringspraksis:
“Der er hverken tendenser i forhold til aktivitetsudviklingen eller i tilbudsbilledet, som underbygger, at udgifterne skulle være steget mest for de botilbudslignende tilbud,” hedder det i analysen.
Denne konklusion må siges at hvile på en antagelse snarere end en dokumenteret dekomponering af udgifterne.
For selv om analysen anvender stærke udsagn om ‘datadreven’ udvikling, så sker det uden at dokumentere alternative forklaringer, herunder pris, intensitet og varighed.
Udgifter til private vokser – men årsagskæden er ikke dokumenteret
Analysen angiver, at kommunernes udgifter til køb hos private botilbud er steget markant. Udgifterne til private §108-tilbud er ifølge analysen vokset med 2,0 mia. kr. og udgør næsten halvdelen af den samlede udgiftsstigning.
Det skal her bemærkes at analysen ikke anvender samme forklaringsramme, når den analyserer udgiftsstigningerne på §108 – selv om datagrundlaget og konteringssystemet er det samme som på §105.
I stedet knytter ministeriet udviklingen direkte til et fald i kommunale pladser:
“Det betyder helt konkret, at kommunerne i større grad end tidligere er nødt til at tilkøbe pladser på de private, længerevarende botilbud for at kunne efterleve deres forsyningsforpligtigelse,” skriver ministeriet
Men her vil den opmærksomme læser opdage, at analysen opstiller en årsagsforklaring, uden at dokumentere årsagerne bag kapacitetsudviklingen eller omfanget af reel substitution fra kommunale til private pladser.
Et fast tal på et usikkert grundlag
Et af analysens mest citerede resultater er vurderingen af, at ca. 75 pct. af den samlede udgiftsstigning kan henføres til private botilbud.
Men analysen anfører samtidig, at:
- det ikke er muligt at følge borgere mellem ejerformer over tid
- det ikke kan opgøres entydigt, hvor stor en del af udgiftsstigningen der skyldes flere borgere, højere priser eller ændret varighed
Det er imidlertid ikke muligt på baggrund af eksisterende registerdata at beskrive den historiske udvikling i antallet af personer, der tager ophold på henholdsvis kommunale, regionale og private botilbud. “Derfor er det heller ikke muligt entydigt at opgøre, hvor stor en del af udgiftsstigningen, der eventuelt skyldes en tilvækst i antallet af beboere på de private botilbud,” skriver man i analysen.
Det svækker hele grundlaget for at fastlåse et samlet fordelingsnøgletal.
Det er derfor værd at bemærke, at når analysen selv fastslår, at centrale forhold ikke kan opgøres entydigt, så bør dem der har skrevet analysen ikke samtidig lægge sig fast på en samlet ‘75 pct.’ fordeling, som får karakter af en robust konklusion til brug for et politisk beslutningsgrundlag.
I det perspektiv ligner analysen mere et politisk partsindlæg end et stykke forvaltningsmæssigt og analytisk håndværk til brug for en politisk stillingtagen.
Manglende dekomponering og risiko for fejldiagnosticering
Analysen peger som nævnt på, at udgifterne er steget væsentligt mere end antallet af borgere. Det åbner for en række andre forklaringsfelter end blot antal, som analysen ikke undersøger herunder:
Kompleksitet, diagnoser, funktionsniveau, støttebehov og visitationskrav m.m.
Uden en systematisk analyse af dette kan man dårligt vurdere, om de højere udgifter afspejler højere fagligt indhold, eller om private tilbud anvendes til de mest komplekse borgere o.s.v..
Her er det værd at bemærke, at ministeriets analyse ikke ser på, hvad der sker når borgere på botilbud bliver ældre og stiller sig selv spørgsmålet om de så også bliver dårligere?
Overser potentielle afledte effekter af flere ældre i botilbud
Fra en undersøgelse foretaget af KL ved vi, at andelen af borgere i botilbud over 65 år er er steget i perioden 2018-2022. – Den periode som Social- og Boligministeriets analyse tager udgangspunkt i – Stigningen ses særligt blandt de 65-79-årige, hvor antallet af borgere i botilbud er steget med 13 pct.
Antallet af ældre i botilbud er desuden steget relativt hurtigere end det samlede antal borgere i botilbud, som kun er steget med 3,5 pct. i perioden 2018-2022.
Og her er det også værd at bemærke, at op mod 99 pct. af de 65+-årige i botilbud i gennemsnit har over 20 kontakter med almen praksis om året, hvilket er 25 pct mere end de yngre beboere, fremgår det af rapporten.
Og her kunne man stille sig selv spørgsmålet, om en øget kontakt med almen praksis ikke har afledte effekter i form af øget indsats på botilbuddet og dermed øgede udgifter?
Noget tilsvarende fremgår, når man ser på forbruget af sygepleje. Her er det omkring halvdelen af de ældre borgere i botilbud, der ifølge KL modtager sygepleje, hvor det er under en tredjedel, der har behov for sygepleje i aldersgruppen under 65 år.
Endelig inddrager ministeriet ikke i sin analyse, at de ældre på botilbud har større behov for sygepleje end den øvrige befolkning på 65+-årige.
Et analysegrundlag med indbyggede begrænsninger
Den samlede læsning af ministeriets analyse viser et billede, hvor:
- forskydningen mod private er veldokumenteret
- men forklaringerne bag forskydningen er uafklarede
- og konklusionerne flere steder fremstår mere entydige end datagrundlaget tillader
Det må grundlæggende betragtes som problematisk, hvis analysen kommer til at stå alene, for når politikerne skal træffe beslutninger, er det væsentligt, at de gør det på et oplyst grundlag.
Her vil det være centralt, at man foretager en dekomponering, så man kan skelne mellem flere borgere, forskellige og individuelle behov, aldersudvikling, dyrere forløb, højere enhedspriser, længere varighed eller mere intensive indsatser, som bevæggrunde for de stigende udgifter.
Det har man helt grundlæggende undladt at gøre i denne analyse og det betyder, at læseren ikke kan skelne sikkert mellem centrale drivere af udgifterne, og det svækker analysens evne til at forklare, hvad der faktisk ligger bag udgiftsstigningerne.
Samtidig viser analysen, at der er store forskydninger mellem tilbudstyper, hvilket netop skærper behovet for en egentlig dekomponering frem for fokus på ejerform.
Samlet set er der tale om en analyse som ligner noget der enten ikke er færdig, udkommet ved en fejl eller er et politisk partsindlæg som skal fungere til underlægningsmusik til en kampagne mod private aktører på botilbudsområdet.
